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德国电子废弃物回收处理的管理实践及其借鉴

作者:user 来源:  日期:2019-10-08 22:00

电子废弃物的回收处理是循环经济建设的重要方面。本文从法律体系和管理机制两方面介绍德国对家庭产生的电子废弃物回收处理的管理经验,为我国同类电子废弃物的管理提供参考。德国电子废弃物回收处理的管理目标可归纳为三方面:①从家庭产生的废物流中将电子废弃物分离出来;②推动资源再生;③控制有毒有害物质的排放,避免人体与环境健康损害。德国电子废弃物回收处理管理体系的参与者可分为七类,其责任内容如下:①政府机关,联邦级行政机关负责政策制定,有权管理生产者注册,协调与监督回收处理过程,联邦州政府负责颁布地方法规并指定公共废物管理机构;②家庭消费者负责将电子废弃物放入专门的收集容器;③分销者可自愿协助电子废弃物的回收;④公共废物管理机构负责自家庭收集电子废弃物、管理并运营收集场所,并将电子废弃物免费移交给生产者或其代理人;⑤生产者对本企业生产的电子电器设备废弃后的生命终期管理负责,重点是通过独立或联合守法机制来承担电子废弃物的转运、运输、处理与处置的责任;⑥结算机构负责协调与监控电子废弃物的流向,分配生产者的责任份额并监督;⑦处理者应确保电子废弃物的处理达到法定再循环率与回收利用率。德国电子废弃物回收处理的管理实践呈现出五方面的特点:强调物质循环的管理理念、可操作性强的法律保障、清晰的责任分工与界定、以信息流管理为基础的实施机制、重视参与者意见的交流与反馈机制。 
  关键词德国;电子废弃物;回收;处理;管理 
  中图分类号X323文献标识码A文章编号1002-2104(2014)02-0111-08doi:103969/jissn1002-2104201402016 
  废弃电子电器设备(Waste electrical and electronic equipment,WEEE),也称为电子废弃物,是电子电器设备使用阶段结束后形成的废弃物。电子废弃物具有潜在的环境风险与资源价值:一方面,部分电子废弃物的零部件含有危害物质,随意处理处置,可能导致危险物质与污染物的不当释放,威胁环境与公众健康[1];另一方面,电子废弃物内含有多种金属(金、银、钯、铜、铁、钴、铟、锑等)与非金属(塑料、玻璃、陶瓷、橡胶、木材、阻燃剂与其他化学添加剂等),具备显著的资源价值[2]。因此,完善的电子废弃物回收处理体系,是有效控制污染、资源利用的必然选择,也是中国促进循环经济建设的重要方面[3]。然而中国的电子废弃物回收体系不健全[4]、处理不规范[5],威胁到人体健康与生态环境[6],限制了电子废弃物资源价值的充分发挥[7]。德国是电子废弃物回收处理管理的先行国,出台了一系列法规政策,并取得了一定的效果[8]。由于电子废弃物回收处理体系的建设与完善是一个复杂的过程,涉及到法律、经济、社会和技术等诸多问题,深入了解与剖析德国的经验与教训,对我国正在推进中的电子废弃物回收处理管理工作具有较好的参考价值。需说明的是,本文的研究范围限于德国私人家庭产生的电子废弃物管理。 
  1德国电子废弃物回收处理管理体系概述1.1法律依据与适用范围 
  目前,德国电子废弃物管理的法律依据有:专项法《电子电器设备的销售、返回与环境友好处置法》(以下简称《电子废弃物法》)、废弃物管理基本法《促进废物循环利用和保障合乎环境承受能力的废物处理法》(以下简称《废物处理法》)、有关的污染控制法,州、乡村与城镇区域、城市与市政等地方法规、以及欧盟相关的法律文件。除非《电子废弃物法》有另外的规定,否则电子废弃物的收集、运输、处理与处置适用《废物处理法》的有关规定。 
  《电子废弃物法》将欧盟《关于废弃电子电器设备的2002/95/EC指令》(以下简称《指令》)转化为国内法,采用了与指令相同的产品适用范围,在附件1列出了10类电子电器设备以及每个类别设备的明确种类。10类设备依次是:大型家用器具,小型家用器具,IT和远程通讯设备,消费者设备,照明设备,电子和电气工具,玩具、休闲和运动设备,医用装置,监视和控制工具,以及自动售货机。该清单是开放式的,附件1未提及的电子电器设备种类,仍可能适用《电子废弃物法》。 
  1.2管理目标与任务 
  《电子废弃物法》的立法宗旨是“预防产生自电子电器设备的废弃物,推进电子废弃物的再使用、物质再循环与其他形式的资源再生,从而减少电子废弃物的处置量及电子废弃物中所含的危险物质”,体现了物质循环的废弃物管理原则。按照管理要求的不同,电子废弃物的生命终期管理涉及三个目标:电子废弃物单独回收、推进资源再生、以及防止污染造成人体与环境损害;相应的管理任务分别是达到或超过最小回收量、达到回收利用率与再循环率目标、满足污染控制的要求(见图1)。 
  回收方面,《电子废弃物法》要求电子废弃物应自家庭产生的废弃物中分离出来、单独存放。在2006年12月31日之前,家庭消费者产生的电子废弃物的回收量应达到每年至少4 kg/人的水平。 
  电子废弃物回收后,需要进行处理。处理是在专门设施进行的、回收利用或处理所需要的任何操作,包括电子废弃物的污染防控、拆卸、粉碎、回收利用、处置准备等。处理途径可分为资源再生、以及直接处置两类。 
  向宁等:德国电子废弃物回收处理的管理实践及其借鉴中国人口·资源与环境2014年第2期资源再生的方式包括再使用与回收利用。再使用指特定的操作,这些操作的目的是将电子废弃物或其零部件能够再次用于原始功能或其他功能。回收利用的具体操作则在《废物处理法》附件2B以列表的形式得到明确,可分为物质再循环与能源回收。物质再循环指除能源回收、将废弃物再加工为燃料或填充用材料外,将废弃物再加工为产品、材料或物质的任何回收利用操作。《电子废弃物法》针对不同类别的电子废弃物,规定了回收利用与再循环的最低水平。例如大型家用电器与自动售货机的最低回收利用率是80%,再循环率为75%(分母是单独回收量)。 
  污染控制方面,《电子废弃物法》附件3以控制有毒有害物质的排放为目标,规定了针对特定物质与零部件的操作规范。例如,应移除含有特定有毒有害物质的电子废弃物零部件或物质、以及存放与运输过程中的注意事项等。此外,《污染排放控制法》的有关规定也适用于处理设施。
1.3立法沿革 
  德国电子废弃物管理体系是德国的政治框架与欧盟的环境法规政策,并依托于逐渐完善的废弃物管理体系。审视电子废弃物管理体系的发展过程,有助于理解德国遇到的问题及其应对经验。 
  1.3.11972年:废弃物管理进入法律调整的范围 
  德国是联邦共和制国家,存在4个政治层级,由高到低分别为:联邦政府、联邦州、乡村与城镇区域、城市与市政[9]。联邦州共16个。 
  20世纪50年代早期西德与东德尚未统一,西德的私人家庭开始使用电子电器设备,至60年代后期大幅度普及[10]。1972年之前在西德,废物管理由区域与市政负责。这一时期,对家庭废物的定期回收尚未普及。回收后的废弃物未经分类、也未进行污染控制,就被倾倒在大约5万个[11]市政填埋场中。 
  1972年,西德宪法修订案将废物管理行为纳入了法律调整的范围,联邦政府首次获得了可适用于德国全境的、有关废物管理的立法权,于同年颁布了废物管理法。该法的目标是制止废弃物的无序倾倒、组织废弃物的处置[11],而未明确要求废弃物的处理与再循环。 
  1.3.21986年:预防、处理与再循环原则的提出 
  1986年,废物管理法修订,首次提出了废弃物的预防、处理与再循环的管理原则。其后联邦政府颁布了一系列法规,意图减少废弃物数量。《包装物条例》是这类法规之一[11],并导致了双元系统的建立,影响了日后电子废弃物管理体系的建立。 
  1.3.31994年:颁布了体现物质循环管理理念的废物处理法 
  20世纪90年代早期,联邦政府需要将《欧盟废物框架指令》、《关于危险废物的欧盟指令》转化为国内法,趁此机会颁布了《废物处理法》。该法着眼于自然资源保护、以及废弃物的环境友好处理与处置[11],标志着德国废物的管理理念从线型物质流转变为循环型物质流。至今该法几经修订,仍是德国废物管理的基本法。 
  《废物处理法》的突破在于明确了产品生命终期的延伸生产者责任(Extended Producer Responsibility, EPR),并且重新分配了废物回收、处理与处置私有化情形下的相关责任[12]。延伸生产者责任的核心思想,是要求生产者对其产品的生命终期的处理负责,从而激励生产者调整产品设计[13],有利于实现物质流的循环;延伸生产者责任适用的产品类型则留待专项法规来明确。 
  在1994年至2006年间,未出台针对电子废弃物的专项法,《废物处理法》是这一时期电子废弃物回收、处理与处置的法律基础。家庭消费者可将电子废弃物送交到市政回收场所,部分市政会到家庭上门收取电子废弃物。家庭消费者通常需支付相应的废物管理费。其后,市政负责废弃物的环境友好处理与处置。市政可自由选择电子废弃物的处理方式,包括移交给民营处理企业、市政公办处理企业或非营利机构。其中,民营企业处理是最常见的:市政将可盈利的电子废弃物卖给私人企业,并为那些不可盈利的电子废弃物支付处理费用[14]。 
  1.3.42006年:电子废弃物专项法生效 
  随着欧盟的电子废弃物产生量迅速增加[15]、市场一体化的推进,《指令》于2005年3月生效。该指令要求成员国确保:单独回收与处理10类电子电器设备;自2006年起,电子废弃物回收量不低于4 kg/人/年;电子电器设备的最终使用者能够获得并使用回收设施,且家庭消费者产生的电子废弃物能被免费回收。 
  回应《指令》的要求,德国在2005年颁布了《电子废弃物法》(2005年8月13日生效)。该法全面贯彻了延伸生产者责任与物质循环原则,将原本由公共废物管理机构独立承担的电子废弃物管理责任,重新分配为由生产者与公共废物管理机构分担,且规定了生产者必须达到的回收利用与再循环目标。在转化过程中,德国吸取了同样建基于延伸生产者责任的双元系统的经验。双元系统是垄断组织,德国工业界对其高昂的价格怨声载道。而《电子废弃物法》则体现了如下理念:电子废弃物管理体系应避免出现垄断,应允许生产者在选择承担延伸生产者责任的方式上,有最大限度的自由;管理体系应预防生产者的搭便车行为,确保每个生产者均对电子废弃物回收处理有贡献,且贡献程度与其市场份额成正比;管理体系应避免回收责任在生产者间分配时的不公平,即部分生产者集中在规模较大的城市回收电子废弃物,而其他生产者必须前往偏远的乡村区域回收、承担高额的运输成本。 
  2德国电子废弃物管理体系的运作 
  2.1政府机关 
  联邦层级有关废物管理的行政机关有两个:环境、自然保护与核安全部有权颁布条例,来明确行政主管部门的收费明细等;联邦环境署是行政主管部门,负责管理生产者的注册与担保、协调回收容器在公共废物管理机构间的配置、监督结算机构等。目前,联邦环境署将这些职责委托给了国家电器设备注册处,但保留撤销该委托的权力。 
  联邦州是《废物处理法》的执行主体,负责颁布州法规,指定辖区内执行《废物处理法》的州级行政主管部门与公共废物管理机构(Public Waste Management Authority, PuWaMA)。州级行政主管部门有权制定生产者向公共废物管理机构支付的费率,公共废物管理机构负责废弃物回收、运输、处理与处置的管理和运营。 
  乡村与城镇区域、城市与市政则可颁布地方法规来细化联邦州的法规,例如明确回收频率、方式、场所设置、费用支付等事项[11]。 
  2.2家庭消费者 
  家庭消费者必须将家庭产生的废物分类,将电子废弃物分离出来、放入专门的收集容器。禁止家庭与第三方就废物的回收、处置签订协议。 
  使用上门收取系统时,家庭需要向市政支付该服务的全部或部分费用。 
  2.3分销者 
  根据《电子废弃物法》,分销者指“通过交易向使用者提供新电子电器设备的任何人或法人”。其中,“明知新电子电器设备的生产者未注册、但仍继续销售的分销者,视为该设备的生产者”,需承担相应的生产者责任。分销者可以自愿决定是否参与回收电子废弃物。一旦参与,分销者有义务将电子废弃物从其他类别的废物中分离出来,但可自由选择处置途径,例如卖给中间商等。
 实践中,德国的分销者经常将以购物折价的方式来提供回收服务,即消费者购买新产品时,可以交回一个同类型的旧设备。 
  2.4公共废物管理机构 
  《电子废弃物法》规定公共废物管理机构是电子废弃物的法定回收机构,负责自家庭收集电子废弃物、管理并运营电子废弃物的收集场所。公共废物管理机构的责任在向生产者或其代理人移交电子废弃物后结束。具体而言,公共废物管理机构的责任包括: 
  2.4.1自家庭回收电子废弃物 
  公共废物管理机构收集家庭产生的电子废弃物的方式主要有两种:收取系统,家庭对家庭废物分类,将电子废弃物单独放入对应的容器中。容器设置在住宅内或临近的公共场所处,公共废物管理机构定期收取这些容器。送达方式,消费者将电子废弃物交送至收集场所,这些场所由公共废物管理机构运营。 
  《电子废弃物法》要求公共废物管理机构必须在辖区内设立送达系统,保证家庭消费者可以免费将电子废弃物送交至收集场所。是否设立收取系统,公共废物管理机构可自行决策。 
  公共废物管理机构可以将废物的回收责任委托给第三方,但该情形下问责主体仍然是公共废物管理机构[16]。禁止未获得授权的企业或个人从家庭回收电子废弃物。 
  2.4.2告知义务 
  家庭的环保意识对回收效果有显著影响,由此规定了公共废物管理机构向家庭的信息告知义务。需告知的信息包括:家庭的分类与回收义务、辖区内可用的回收方式、家庭在电子废弃物管理中的角色与作用、电子废弃物处置不当时可能导致的环境与人体健康损害、电子电器设备上“禁止扔到普通垃圾箱”标签的含义。 
  2.4.3电子废弃物的分类存放与免费移交 
  公共废物管理机构需按照《电子废弃物法》规定的5个收集组别(见表1),将收集的电子废弃物分类并存放到对应的容器中,再免费移交给生产者或其代理人。一种收集容器对应一个收集组,通常由处理企业根据其工艺的需要提供,并由生产者承担成本。收集组的设置可将电子废弃物按照构成与材料分类,有益于提高后续处理的效果;但还需兼顾收集的操作性,因此不能过分复杂。 
  当收集组1、2、3、5的容器中收集的电子废弃物体积超过(含)30 m3,或是收集组4超过(含)3 m3时,公共废物管理机构应将容器已满的消息告知国家电器设备注册处。国家电器设备注册处负责协调公共废物管理机构、生产者与处理企业间的电子废弃物移交事宜。公共废物管理机构也可以选择不把电子废弃物移交给生产者,此情形下公共废物管理机构必须自行负责电子废弃物的再使用、处理或处置。 
  2.5生产者 
  根据延伸生产者责任原则,生产者应对本企业生产的电子电器设备废弃后的生命终期管理负责,涉及的操作范围包括了电子废弃物的转运、处理与处置。生产者根据本企业产品在德国的市场份额(占有率),承担电子废弃物收集总量中同比例的电子废弃物的转运、处理与处置成本。当生产者或其从公共废物管理机构的收集场所、或是自分销者处获取电子废弃物时,延伸生产者责任生效。需要说明的是,2005年8月13日前投放德国市场的电子电器设备转化而成的废物(即历史电子废弃物),仍由生产者共同分担处理等成本;即使某生产者在2005年8月13日前未进入德国市场,仍需根据其市场份额分担历史电子废弃物的生命终期管理责任。 
  实践中,德国的电子电器设备生产者延伸责任体现为如下事项: 
  2.5.1贴加单独收集的提示标签 
  生产者必须对2005年8月13日后投放市场的电子电器设备,附加“禁止扔到普通垃圾箱”的标签,来提示消费者不要将电子废弃物弃置一般收集容器中。 
  2.5.2注册 
  在向德国市场投放电子电器设备之前,生产者必须在国家电器设备注册处注册。生产者必须对名下所有品牌注册,在所有商业交易中使用国家电器设备注册处所颁发的注册号。《电子废弃物法》规定生产者未注册或注册号被撤销时,不得将产品投放到德国市场。 
  2.5.3电子废弃物的转运、运输、处理与处置 
  实施延伸生产者责任的关键是设计一套机制,使得转运、运输、处理与处置电子废弃物的责任能够转移给生产者。生产者只应对本企业生产产品转化而成的电子废弃物负责,而不应为其他生产者的产品的生命终期管理负责。因此,需要将单个生产者的责任按比例从收集到的电子废弃物总量中区分出来。《电子废弃物法》提供了两种评估单个生产者责任比例的方法,生产者可择一使用:①基于某生产者在电子电器设备市场中的市场率;②基于某生产者的电子废弃物在该类电子废弃物总量中的比例,该比例的得出应使用科学的统计方法,是可识别、可证实的。 
  实践中,德国生产者通常不直接参与电子废弃物的转运、运输、处理与处置运营,而是委托处理企业(或处理企业就是生产企业的子公司)具体操作。按照生产者与处理企业间的合作方式的不同,生产者承担延伸生产者责任的守法机制可分为两类。守法机制设计的难点,是如何按照生产者的责任比例,来划分收集到的电子废弃物总量。 
  (1)生产者独立守法机制:生产者单独委托处理企业。如果生产者A在电子电器设备产品第3、4类(对应收集组3)中的市场份额总共是20%,则生产者A须对收集组3中收集到的电子废弃物的20%承担责任。其余80%的电子废弃物的生命终期管理由其他生产者负责。 
  图2以向德国市场投放类别3、4的电子电器设备的生产者A为例,说明了生产者独立守法机制的运作。 
  (2)生产者联合守法机制:生产者加入生产者责任组织,该责任组织负责执行与处理企业间的合作。换言之,加入责任组织的生产者共同分担所有加入该组织的生产者的电子废弃物生命终期管理责任。为确保处理市场的完全竞争,德国限制了这类生产者责任组织的市场占有率。目前尚不存在判定生产者责任组织垄断的硬性标准,但德国的垄断监管部门——联邦卡特尔机构不允许单一生产者责任组织垄断某类别所有电子废弃物的生命终期管理[12]。图3说明了生产者联合守法机制的运作:生产
 表1德国的电子废弃物收集组[17] 
  Tab.1Collection group for WEEE in Germany 
  收集组 
  Collection 
  group4电子电器设备的产品类别 
  Product categories of EEE4产品种类示例 
  Examples of product types of EEE1414大型家用电器4洗衣机,衣服甩干机,洗碗盘机,烹调设备,电炉,电热盘,微波炉,其他大型烹调和食物加工器具; 
  电热器具,电暖气,其他房间的床,供做家俱的加热器具;电扇,空调装置,其他扇风,通风换气和空调设备4104自动售货机4热饮料自动售货机,冷热瓶或者罐头自动售货机,固体产品自动售货机,自动取款机,自动销各种产品的所有器具2414大型家用电器4大型制冷器具,冰箱,冷柜,其他大型制冷、保存和食物贮存器具3434IT和远程通讯设备4集中数据处理:大型机,小型机,打印机单元。个人计算:个人电脑(包括CPU,鼠标,屏幕和键盘),膝上型电脑(包括CPU,鼠标;屏幕和键盘),笔记本电脑,记事本电脑,打印机,复印设备,电子和电气打字机,口袋式和桌式计算器,其他通过电子方式进行信息收集、贮存、处理、演示和通讯的产品和设备。用户终端和系统,传真机,电报机,电话机,付费电话机,无绳电话机,便携式电话,应答系统,其他声音传送,图象传输或者其他经由远程通讯传送信息的产品或者设备44消费者设备4收音机,电视机,图象摄影机,摄象机,录音机,声音扩大机,音乐设备,其他专用于声音或者图象的录制或复制的产品或设备,包括除了远程通讯之外的声音和图象分配信号的设备4454照明设备4荧光灯,不包括家用白炽灯,直线式荧光灯,简洁型荧光灯,高强度发射灯,包括高压钠灯和金属卤化灯,低压钠灯,其他照明和专用于灯光发射或者控制的设备,不包括灯丝灯泡5424小型家用器具4真空吸尘器,地毯打扫器,其他清扫器具;缝纫,编织,纺织和织物加工器具;熨斗和其他熨衣,轧平以及其他衣物护理器具;面包机,煎锅,研磨机,咖啡机,开启或封口容器或包裹设备;电刀,理发,吹发,牙刷,剃须器,按摩和其他身体护理器具;钟表,手表,其他专用于测量,指示或记录时间的器具;电子磅秤64电子和电气工具 
  (不包括大型工业工具)4钻孔机,电锯,缝纫机,对木材、金属和其他材料进行旋转、研磨、磨光、磨碎、锯开、切割、修剪、钻孔、打洞、打孔、折叠、弯曲或者类似加工的设备;用于铆钉、钉子或者螺旋钉紧固或者松开以及其他类似用途的工具;用于焊接或者其他类似用途的工具;用于液体或者气体物质喷雾、喷涂、驱散或者其他处理的设备;用于割草或者其他园林活动的工具74玩具,休闲和运动设备4手动图象游戏控制台,图象游戏,用于自行车、跳水、跑步或者划船等的计算机,带有电子或者电气组件的运动设备,硬币投掷机84医用装置(不包括所有的被植入的和被感染的产品)4放射治疗设备,心脏病治疗仪器,透视仪,肺部换气仪,放射医学设备,人工培养诊断实验设备,分析仪,冰柜,受精检查,其他诊断、预防、监测、处理、减轻疾病、伤痛或者残疾的器具94监视和控制工具4烟雾探测器,采暖调整器,自动调温器,用于家用或者实验的测量、称重或者调准设备,其他用于工业安装的监视和控制工具(在控制板等上)图2生产者独立守法机制的运作 
  Fig.2Individual nonselective takeback scheme 
  图3生产者联合守法机制的运作 
  Fig.3Collective takeback scheme for WEEE of 
  collection group 3者A与B均制造ICT设备(电子电器设备类别3)与消费者设备(电子电器设备类别4),对应了收集组3。生产者A与B的市场占有率均为30%,并联合建立了生产者责任组织。该组织对德国境内所有收集到的、属于收集组3的电子废弃物的60%负责。 
  2.5.4报告义务 
  《电子废弃物法》规定了生产者向国家电器设备注册处的报告义务,使国家电器设备注册处能够有效监控生产者的守法情形。 
  每月,每个注册生产者需向国家电器设备注册处报告其投放德国市场的电子电器设备的种类与数量。每年,每个生产者则需向国家电器设备注册处报告下列事项:自公共废物管理机构收取的电子废弃物量(按收集组分类);单独或经由生产者责任组织回收的电子废弃物的类别与数量;处理设施接收、再使用、再循环、回收利用与出口的电子废弃物量(按电子电器设备类别分类)。 
  2.5.5提供财政担保 
  生产者必须在首次注册、以及此后的年度注册中,根据该年度意欲投放德国市场的电子电器设备数量,提供相应的破产担保。担保目的是预防以下情形的发生:生产者一旦破产,其他生产者或公共财政被迫承担本应破产者承担的延伸生产者责任。担保途径包括参加保险、提供冻结银行账户、或参与资助电子废弃物管理的组织。 
  2.6结算机构 
  根据实施延伸生产者责任的需要,《电子废弃物法》设立了结算机构(Clearing house),负责协调与监控电子废弃物的流向,确定生产者的责任份额并分配之,监控生产者的责任完成情况并提供证明。实践中,联邦环境署指定国家电器设备注册处(ElektroAltgerteregister Foundation, EAR)为法定结算机构。 
  2.6.1生产者注册的管理与责任份额的确定 
  国家电器设备注册处对生产者及其电子电器设备的销售量进行注册。国家电器设备注册处向意欲进入德国电子电器设备市场的生产者颁发注册号,并向社会公布生产者的注册状况。 
  每月国家电器设备注册处基于设备销售量,得出每个生产者本年度在特定电子电器设备类别中的市场占有率,并据此确定下一年度每个生产者应负责处理的电子废弃物限额(占回收总量的百分比)。

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